2013年以來，通過實施《大氣污染防治行動計劃》《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》，我國大氣環(huán)境質(zhì)量有了顯著改善，人民群眾藍(lán)天幸福感大幅提升。2021年，我國將進(jìn)入“十四五”時期，這是銜接我國“兩個一百年”奮斗目標(biāo)、開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的第一個五年，社會經(jīng)濟(jì)都將在新發(fā)展理念指引下，逐步實現(xiàn)快速發(fā)展向高水平發(fā)展的轉(zhuǎn)變。在這一背景下，做好政策設(shè)計，明確工作重點，把大氣環(huán)境管理融入社會主義新時代建設(shè)的全局中，將是進(jìn)一步推動大氣環(huán)境持續(xù)改善的重要基礎(chǔ)。

1 我國大氣環(huán)境管理所處的歷史方位 

1.1 已取得的成績 

我國的大氣環(huán)境污染防治始于20世紀(jì)70年代。在經(jīng)歷了以工業(yè)煙粉塵控制、酸雨和二氧化硫污染防治、總量減排為重點的幾個階段后，我國大氣污染防治在“十二五”期間進(jìn)入到以區(qū)域性復(fù)合型污染防治為重點的時期。伴隨著2012年《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3095—2012）的修訂及實施，以及“十三五”明確提出“將改善環(huán)境質(zhì)量作為環(huán)保工作的核心”，是否有效降低了大氣環(huán)境中主要污染物的濃度成為檢驗我國大氣環(huán)境管理工作成果的最重要指標(biāo)。

同時，從黨和國家的頂層設(shè)計出發(fā)，《大氣污染防治行動計劃》（以下簡稱“大氣十條”）和《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》（以下簡稱“三年計劃”）分別于2013年和2018年頒布實施，對燃煤源、工業(yè)源、移動源、揚塵源和居民源等多部門，一次顆粒物、二氧化硫（SO2）、氮氧化物（NOx）、揮發(fā)性有機物（VOCs）和大氣氨（NH3）等多種大氣污染物提出了系統(tǒng)的排放控制要求。

通過多年努力，我國在社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展的同時，實現(xiàn)了大氣環(huán)境質(zhì)量顯著改善?；诘孛姹O(jiān)測、衛(wèi)星遙感和模型模擬的綜合分析表明，2013—2017年，全國基于人口權(quán)重的細(xì)顆粒物（PM2.5）平均濃度由2013年的61.8μg/m3下降至2017年的42.0μg/m3，降幅達(dá)32%。根據(jù)337個城市空氣質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)，2015—2019年，全國地級及以上城市PM2.5濃度下降22%；2018年和2019年，分別首次實現(xiàn)了全國所有城市SO2濃度和一氧化碳（CO）濃度達(dá)標(biāo)，標(biāo)志著燃煤污染防治取得階段性成果；酸雨區(qū)占國土面積的比例從2013年的10.6%減小到了2019年的5.0%。

1.2 大氣環(huán)境現(xiàn)狀 

通過將我國主要大氣污染物環(huán)境濃度與環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)限值進(jìn)行對比可以發(fā)現(xiàn)，我國復(fù)合型污染的特征十分明顯。2019年，與燃煤直接排放密切相關(guān)的SO2、CO等污染物濃度遠(yuǎn)低于標(biāo)準(zhǔn)限值要求，反映大氣氧化性的NO2和O3超標(biāo)城市比例分別達(dá)到了10%左右和30%左右，對人體健康影響最大的PM（包括PM2.5和PM10）超標(biāo)城市比例在50%左右?？傮w而言，我國337個地級及以上城市中，2019年達(dá)到環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求的城市共有157個，達(dá)標(biāo)城市占比為46.6%。從目前全國空氣質(zhì)量改善的主要需求角度，PM2.5和O3無疑應(yīng)當(dāng)作為我國大氣污染防治的重點污染物。

由于我國幅員遼闊，不同地區(qū)的地形、氣象、污染物排放等方面情況差異很大，造成區(qū)域間和城市間大氣環(huán)境質(zhì)量的巨大不同。對于PM2.5和O3這兩種對我國空氣質(zhì)量影響最大的污染物，污染最嚴(yán)重的地區(qū)都集中于北至華北平原、南至長江流域、西至關(guān)中平原、東至黃海之濱的區(qū)域。我國目前的大氣污染防治重點區(qū)域，包括京津冀及周邊地區(qū)、長三角區(qū)域和汾渭平原區(qū)域，以及處于其間的蘇皖魯豫地區(qū)，都處于其中，應(yīng)當(dāng)作為我國大氣污染防治的重點地區(qū)。

1.3 與發(fā)達(dá)國家的差距 

國際社會在大氣環(huán)境管理中也往往將PM2.5和O3作為關(guān)注的重點。經(jīng)過多年努力，我國PM2.5濃度雖然大幅降低，但是與發(fā)達(dá)國家相比，差距仍然明顯。2019年我國環(huán)境空氣中PM2.5濃度大致是歐美當(dāng)前水平的2.5～4.5倍，是世界衛(wèi)生組織基于健康影響的準(zhǔn)則值的3.6倍。O3濃度水平比美國高30%左右，大致相當(dāng)于美國20世紀(jì)80～90年代水平，是世界衛(wèi)生組織基于健康影響的準(zhǔn)則值的1.5倍。因此，我國PM2.5和O3的污染防治和保護(hù)人體健康的需求差距依然巨大，在相當(dāng)長的時間里，我國還需要致力于削減相關(guān)污染物的排放量，持續(xù)大幅度降低PM2.5濃度，盡快遏止O3濃度上升勢頭并推動其濃度下降，保護(hù)人民群眾身體健康。

2 我國大氣環(huán)境管理的中長期愿景 

2.1 以保護(hù)人體健康為核心的大氣環(huán)境管理目標(biāo) 

大氣環(huán)境管理的核心在于改善大氣環(huán)境質(zhì)量，而評價大氣環(huán)境質(zhì)量是否改善的核心在于是否有效地保護(hù)人體健康和生態(tài)系統(tǒng)，其中對人體健康的保護(hù)又是核心目標(biāo)中優(yōu)先的目標(biāo)。

世界衛(wèi)生組織的報告提出，不論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，證據(jù)都表明人群暴露在PM2.5中會對健康產(chǎn)生有害效應(yīng)。PM2.5對健康的影響主要體現(xiàn)在呼吸系統(tǒng)和心血管系統(tǒng)，隨著PM2.5暴露水平的增加，各種健康風(fēng)險也會隨之增大。流行病學(xué)研究結(jié)果顯示，PM2.5的長期暴露與死亡率之間有很強的相關(guān)性，因此對于PM2.5污染防治而言，代表長期暴露的年均濃度水平比代表短期暴露的日均濃度水平是更加重要的指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，世界衛(wèi)生組織把PM2.5年均濃度10μg/m3作為保護(hù)人體健康的空氣質(zhì)量準(zhǔn)則值，并提出了3個邁向這一準(zhǔn)則值的過渡階段目標(biāo)值。O3暴露對于人體健康的影響和PM2.5有所區(qū)別，研究顯示，日死亡率與臭氧濃度存在弱的正相關(guān)關(guān)系，但年平均濃度準(zhǔn)則值的支撐證據(jù)不足，因此把O3日最大8小時濃度100μg/m3作為保護(hù)人體健康的空氣質(zhì)量準(zhǔn)則值，并提出160μg/m3這一邁向準(zhǔn)則值的過渡階段目標(biāo)值。

2.2 中長期空氣質(zhì)量愿景 

目前我國實施的環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中，PM2.5的年均濃度限值對應(yīng)于世界衛(wèi)生組織第一過渡階段目標(biāo)值，O3的日最大8小時濃度限值對應(yīng)于世界衛(wèi)生組織階段目標(biāo)值。2019年我國337個城市PM2.5年均濃度的均值是世界衛(wèi)生組織準(zhǔn)則值的3.6倍，而O3日最大8小時濃度第90百分位數(shù)的均值是世界衛(wèi)生組織準(zhǔn)則值的1.5倍。從中長期來看，我國的空氣質(zhì)量管理目標(biāo)，需要在盡快使全國絕大多數(shù)城市達(dá)到目前環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求的基礎(chǔ)上，通過較長時間的持續(xù)改善，接近甚至達(dá)到世界衛(wèi)生組織的準(zhǔn)則值，以達(dá)到保護(hù)人體健康的目的。

3 “十四五”大氣環(huán)境管理的目標(biāo)和工作建議 

“十四五”作為我國邁進(jìn)第二個百年目標(biāo)后的首個五年，大氣環(huán)境管理至少應(yīng)當(dāng)在三個方面扎實推進(jìn)。第一是延續(xù)“十三五”的勢頭，推進(jìn)空氣質(zhì)量繼續(xù)改善。第二是結(jié)合新時代中國特色社會主義建設(shè)的特點，基本構(gòu)建能夠在較長時間有效推動大氣環(huán)境管理持續(xù)深入的治理體系，全面加強政府、企業(yè)、社會的治理能力。第三是結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)社會從快速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變的要求，建立相應(yīng)的倒逼機制，推動產(chǎn)業(yè)、能源、交通運輸和用地等結(jié)構(gòu)進(jìn)一步調(diào)整，同時實現(xiàn)空氣質(zhì)量改善和溫室氣體減排協(xié)同推進(jìn)。

3.1 空氣質(zhì)量進(jìn)一步改善 

2015年我國地級及以上城市實現(xiàn)空氣質(zhì)量監(jiān)測全覆蓋以來，到2019年，PM2.5濃度下降到36μg/m3，PM2.5年均濃度達(dá)標(biāo)城市占比已經(jīng)達(dá)到53%。為實現(xiàn)2035年全國絕大多數(shù)城市PM2.5年均濃度達(dá)標(biāo)，全國地級及以上城市PM2.5平均濃度下降到25μg/m3左右的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)在“十四五”期間延續(xù)“十三五”的管控特點，堅持“持續(xù)改善、分類指導(dǎo)、重點強化”的原則，綜合不同城市目前的PM2.5濃度水平、影響其PM2.5污染程度的主要因素、城市自身所屬的主體功能區(qū)和中長期發(fā)展定位等因素，分檔設(shè)置“十四五”PM2.5濃度下降目標(biāo)，并結(jié)合我國大氣污染防治重點區(qū)域的劃分，對處于重點區(qū)域的城市適當(dāng)提高降幅要求，推動空氣質(zhì)量更快改善。

對于處于京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原、蘇皖魯豫交界地區(qū)，以及PM2.5濃度超標(biāo)幅度較大的城市，可以考慮提出相對最高的PM2.5濃度降幅要求；對于PM2.5濃度已經(jīng)低于40μg/m3，接近達(dá)標(biāo)的城市，明確提出“十四五”期間達(dá)標(biāo)的要求；對于已經(jīng)達(dá)標(biāo)的城市，要求其濃度保持持續(xù)下降的趨勢。鑒于隨著PM2.5濃度的降低，氣象波動對濃度的相對影響更為顯著，建議在“十四五”期間適時引入對PM2.5濃度進(jìn)行滑動平均的評價方法，建立城市PM2.5濃度長期降低的預(yù)期。

在降低PM2.5濃度的同時，遏制O3濃度快速上升也是“十四五”空氣質(zhì)量改善的重要工作。近年來的研究一般把我國O3濃度上升的原因歸結(jié)于三類：一是未做到VOCs和NOx協(xié)同減排；二是PM2.5濃度下降后使得大氣環(huán)境更有利于O3產(chǎn)生；三是極端氣象條件出現(xiàn)更為頻繁。因此在“十四五”期間，實現(xiàn)O3濃度大幅下降的難度較大，但是可以通過在O3超標(biāo)地區(qū)開展精細(xì)化來源分析，解析其O3濃度對NOx和VOCs排放的敏感性，從而開展精準(zhǔn)治污和科學(xué)治污，力爭“十四五”期間O3濃度上升速度大幅降低、甚至實現(xiàn)O3濃度達(dá)峰。

3.2 大氣環(huán)境管理體系進(jìn)一步完善 

“十三五”以來，我國的大氣污染防治法律框架體系逐步完善。修訂后的《中華人民共和國大氣污染防治法》得以實施，31個省級行政區(qū)也都出臺或修訂了地方環(huán)境保護(hù)條例和大氣污染防治條例；行政執(zhí)法與司法聯(lián)動加強，對生態(tài)環(huán)境污染犯罪的懲治力度逐步加大。結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”，從國家到地方都建立了大氣環(huán)境績效目標(biāo)考核機制；在國家大氣污染防治重點區(qū)域逐步完善了跨省域跨部門的區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制。結(jié)合重點區(qū)域大氣污染防治強化監(jiān)督幫扶，建立了排查、交辦、核查、約談、專項督察“五步法”閉環(huán)工作機制，為推動藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)各項任務(wù)措施落實提供了有力保障。

然而總體而言，我國目前在大氣環(huán)境管理方面更側(cè)重于使用相對短期的目標(biāo)和行政管理手段，這一方面有助于壓實各級責(zé)任，在短期內(nèi)起到較為明顯的效果，尤其是在《大氣污染防治行動計劃》《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》任務(wù)的完成中發(fā)揮重要作用。

但是“十四五”作為邁進(jìn)第二個百年目標(biāo)后的首個五年，相關(guān)的大氣環(huán)境管理所瞄準(zhǔn)的并不僅僅是五年，而是十五年乃至更長時間，從這個角度出發(fā)，大氣環(huán)境管理也需要建立面向中長期，服務(wù)于空氣質(zhì)量長期持續(xù)穩(wěn)定改善的管理體系，在目標(biāo)、工程任務(wù)、管理手段等方面給全社會以更加長遠(yuǎn)的預(yù)期，為相關(guān)工作發(fā)揮長效措施創(chuàng)造條件。

因此，將目前的城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)管理和區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控加以結(jié)合并進(jìn)一步完善，同時引入更多的法律、經(jīng)濟(jì)手段，也將是“十四五”期間大氣環(huán)境管理亟須實現(xiàn)的重要突破。

3.3 倒逼結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動高質(zhì)量發(fā)展 

2013年以來，通過實施《大氣污染防治行動計劃》《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》，我國產(chǎn)業(yè)、能源和交通運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整工作穩(wěn)步推進(jìn)。2013—2019年，第三產(chǎn)業(yè)比重由46.1%提升到53.9%，煤炭消費占一次能源比重由67%下降至58%左右，鐵路貨物運輸也在近兩年來有明顯提升。雖然如此，我國的結(jié)構(gòu)調(diào)整仍然任重道遠(yuǎn)，重化工業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中所占比例仍然較高，粗鋼、水泥產(chǎn)量分別占世界總產(chǎn)量的50%、60%左右；煤炭占一次能源消費比重仍然數(shù)倍于發(fā)達(dá)國家，帶來的空氣污染與溫室氣體排放問題突出；交通運輸系統(tǒng)發(fā)展長期“重客輕貨”，鐵路占比不到10%，高比例的公路貨運量導(dǎo)致柴油貨車排放的污染物居高不下。

“十四五”乃至未來更長時間內(nèi)，結(jié)構(gòu)調(diào)整都是需要長期推動的工作。事實上，通過進(jìn)一步推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，將有助于延伸我國產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)我國的產(chǎn)業(yè)總體由附加值較低的前端向附加值更高的后端轉(zhuǎn)移，助推新能源相關(guān)產(chǎn)業(yè)和高端制造業(yè)的發(fā)展，滿足高質(zhì)量發(fā)展的要求，同時將促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)低碳轉(zhuǎn)型，減少溫室氣體排放，推動氣候變化應(yīng)對工作。在結(jié)構(gòu)調(diào)整方面的建議主要包括：

在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，一是可以繼續(xù)聚焦于加速化解和淘汰低效落后產(chǎn)能，通過產(chǎn)能置換等手段提高傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的整體水平。二是聚焦于大氣污染防治重點區(qū)域，采取行政、經(jīng)濟(jì)等手段切實削減重化產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能和產(chǎn)量，優(yōu)化全國的行業(yè)布局。三是加快傳統(tǒng)行業(yè)綠色轉(zhuǎn)型和升級改造，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群和工業(yè)園區(qū)整合提升，顯著提高產(chǎn)業(yè)集約化、綠色化發(fā)展水平。

在能源結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，一是繼續(xù)實施重點區(qū)域煤炭總量控制，將其作為能源革命和能源轉(zhuǎn)型的重要戰(zhàn)場，在推動煤炭消費量削減的同時，著力推進(jìn)煤炭消費結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，減少煤炭分散燃燒。二是提高清潔能源消費比重，力爭“十四五”期間新增能源消費主要依靠非化石能源和天然氣。三是有序開展重點地區(qū)和行業(yè)“碳達(dá)峰”行動，加強協(xié)同推進(jìn)空氣質(zhì)量改善和溫室氣體控制的制度建設(shè)，有序開展重點地區(qū)和重點行業(yè)“碳達(dá)峰”行動，推進(jìn)城市層面開展空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)和碳達(dá)峰“雙達(dá)”行動。

在交通運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，一是推進(jìn)運輸方式綠色轉(zhuǎn)型，改變鐵路建設(shè)“重客輕貨”局面，推動重要物流通道干線鐵路建設(shè)以及集疏港、大型企業(yè)和園區(qū)鐵路專用線建設(shè)，實現(xiàn)運輸“公轉(zhuǎn)鐵”；大力發(fā)展鐵水聯(lián)運和多式聯(lián)運；加快車船和非道路移動機械結(jié)構(gòu)升級。二是構(gòu)建城市綠色出行體系，增加綠色出行服務(wù)設(shè)施供給，在大中城市全面推進(jìn)“公交都市”和慢行系統(tǒng)建設(shè)，強化智能化手段在城市公交管理中的應(yīng)用。三是鼓勵大城市通過采用經(jīng)濟(jì)手段，如在提高停車費、征收擁堵費的同時補貼綠色交通，推動群眾選擇綠色出行方式。

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